Lewis Roca Rothgerber LLP Partner ネバダ州・アリゾナ州公認 アンソニー・N・カボット氏
日本が統合型リゾートの合法化を目指すことは特別な事ではありません。 他の諸外国地域では、大きな需要が見込まれるカジノビジネスからの経済的便益を享受するために、統合型リゾートの合法化に踏み切ってきました。 日本がこれまでのケースと異なることは、行政構造から組織犯罪影響といったすべての問題を考慮した規制を作成しなくてはいけないという点です。 日本は他の諸外国地域を参考にすることはできますが、単純にそれらを模倣すべきではありません。 ゲーミング規制は歴史的に政府のサイロとして存在しています。 ニュージャージ州が1976年にカジノを合法化した際、ネバダ州の法規制とは異なるものでした。 これにより、ゲーミング規制は個々の法令を積み上げて体系化されるのではなく、全体を捉えた“モデル”法が重要であるという考え方が広がりました。 ニュージャージ州は自らの規制体制をネバダ州のものよりも“強固”であり、新たなゴールドスタンダードを作り上げたと主張し、それを誇っていました。 以降、新たにカジノを開く地域ではネバダ州モデルもしくはニュージャージ州モデルのいずれかを採用することを勧められるようになりました。 しかしながら、今日では全てのディスカッションにおいて、「ネバダ州モデルとシンガポールモデル、どちらを採用すべきか？」から始まっています。 ニュージャージ州は、カジノビジネスの失敗によりその議論に上らなくなりました。
しかしながら、これらは間違ったアプローチです。 なぜなら、どの政府も模倣すべきゴールドスタンダードは持ち合わせていないためです。 規制体制は各国それぞれの目標、ニーズ、環境、リソースに合わせて策定されなければなりません。 ニュージャージ州は規制すべきカジノビジネスに対する深い知識がなく、競争力でハンディキャップを負った人々が設定した不合理な慣例をまとめたという場合に限り、“強固”なシステムを持っていました。 具体的には、ニュージャージ州ではカジノがカーペットの色を変える際に、規制当局の事前承認を求めていたという例です。 これは一見厳しい要求ですが、どのような規制目標にも関係していません。 また規制には費用が掛かるということを考慮していません。 このような規制は単純に時間と費用のかかるコンプライアンスコストです。 また、イノベーションを抑制してしまいます。 さらに、これらは競争を低下させる障害を作り、価格を上昇させます。 カジノ産業は地域独占であるがゆえに、その規制体制の欠点が認識不可能になってしまっていたのです。 地域独占によって産業が良好であるからといって、その規制体制が効率的もしくは効果的であることを意味しているわけではありません。 その欠点はカジノによる地域独占が終息したときに明らかになります。 ニュージャージ州は再建しました。 例えば、政府はカジノフロアにおけるイノベーションのスピードを加速させるのに最も効率的な規制体制を有していると自負しています。
政府はそれらに注力せず、ベストな規制実務の最適な組み合わせに焦点を当てるべきです。 ゲーミング規制に目を当てると、いくつかの構成要素を持っています。 第1に、政府は公共政策を決定します。すなわち、ギャンブルの許可と規制によって達成が望まれる政策です。 ギャンブルは多くの場所で禁止されていますが、一般的に政府はギャンブルを合法化する傾向にあります。なぜなら、政府は税収増加、雇用創出、象徴的な観光地やコンベンション施設を建設する第三者の獲得を望み、他カジノへの資金流出を防ぎたいためです。 また、政府は政策の決定と同時に、具体的な政策目標を設定すべきです。
ゲームは誠実あり、ゲームに勝てば賞金が獲得できるという二つの主要な政策は普遍的です。
しかし、その他の政策は、(1)から(5)によって異なります。
(1)ゲームは競争的に行われるか。
(2)全てのお金は報告、課税されるか。
(3)業界内に組織犯罪が存在しないか。
(4)ゲームは公平であるか。
(5)ギャンブル依存症者からギャンブルを隔離するか。
政府の目標の違いに関する例は豊富にあります。
ネバダ州には100の許可されたカジノがあり、競争的な環境にあります。
一方で、シンガポールのゲーミング市場はそうではありません。
シンガポールでは、2つのオペレーターがゲーミングの独占権を保持しており、厳しくかつ長期間にわたるライセンスプロセスによりサプライヤーの数を制限されています。
また、いくつかの地域では、組織犯罪を許容しています。 ネバダ州は当初、投資促進と雇用創出のため、組織的犯罪者に広くライセンスを与えていました。 さらに、全ての地域が、ゲームが公平であることを重視しているわけではありません。 ペンシルバニア州では、プレイヤーは50%の税金が課されるため、ゲームが公平であると期待することがほとんどありません。その税金は確率の低いオッズのプレイヤーへの還元、もしくは最低賃金の引き上げに使用されます。最後に、多くのカジノ訪問者が海外からの観光客であるような地域の場合、訪問者が帰国することでギャンブル依存症への対策費用も海外で使用されることなるため、ギャンブル依存症予防への関心が薄れます。規制が失敗する一つの理由に、目的、経験値やリソースが地域毎に異なることを理解せずに、他地域の規制体制を採用することにあります。 かつて、ある小さな島国がニュージャージ州のシステムを採用するために、ニュージャージ州の弁護士を雇ったことがありました。 ニュージャージ州では、カジノチップの製造会社に免許制を求めていました。 カジノチチップ製造の免許制はアトランティックシティのようなたくさんの大きなカジノがある地域には実用的ですが、小さな島国には適しません。 結果として、この小さな島国では誰もチップ供給のライセンスの申請を行わず、カジノ運営が行えない事態を引き起こしました。
では、どうすればベストプラクティスこのような問題を解決できるのでしょうか。
ある地域が規制を通じて達成したいことを定義しかつ詳細な政策目標を設定したならば、政策目標を達成するための正しいベストプラクティスの組み合わせを理解する必要があります。
ベストプラクティスとは政策を達成するために効果的と証明された手法または規制の構成要素です。
具体例を下記に示します。
政府はギャンブル依存症問題について、異なる3つの政策目標を採用することができます。
1つ目は、ゲーム産業の成功のために、規制制度はどんなに費用をかけてでもプレイヤーを保護することを目的として、優先的に策定されるべきという考えです。
言い換えると、少しでもギャンブル依存症の軽減に効果的と証明された手法は、オペレーターにどんな影響があるかに関わらず、採用すべきということです。
2つ目の選択肢は、ギャンブル依存症を黙過するという考えです。なぜなら、例えば外国人旅行者が主な地域では、ギャンブル依存症問題は、プレイヤーの帰国と共に消え去るためです。
3つ目は、バランスを取るという考えです。すなわちカジノ産業に対して大きな経済的影響を与えずに、ギャンブル依存症を最小化するアプローチを指します。
このように、多くの活用可能な規制の選択肢が存在します。
また、各地域は、下記のような数多くの可能性を考慮する必要があります。
(1)地域住民の利用禁止
(2)最大賭博金額の設定
(3)1日当たりの損失限度額の設定
(4)信用取引によるギャンブルの禁止
(5)ギャンブル待機期間の設定
(6)カジノ内の目立つ場所に、ギャンブル依存症に関する標識の設置要求
もしバランスを望むのであれば、政策を達成するために効果があると証明されたベストプラクティスの十分な理解なしに、これらを決定することはできません。
目的を達成するために、唯一絶対の手法はありません。往々にして科学は十分に発展していません。
それはエボラウイルスに似ており、よく訓練された専門医であっても、有効な治療法を確立できていません。しかし、彼らは有効性が実証された薬と、他の治療法を併用し、患者の生命を救っています。
筋の通ったアプローチは、固有の状況に照らして利用可能なプラクティスを考察し、コストと利益の精査を単独の場合と、複数組み合わせた場合のそれぞれで行います。
もし市場が主に比較的小規模な“コンビニエンスタイプ”のギャンブルの場合、観光リゾート型とは異なるプラクティスが効果的と証明されるでしょう。
また、文化的な違いも考慮すべきでしょう。
具体的にはギャンブルヘルプラインの義務化はアメリカ合衆国では機能しますが、見知らぬ人の個人的な問題への対応を好まないアジア諸国では、機能しないといった例です。
各地域が政策目標に関連したプラクティスの採用を決める前に、独立機関、根拠に基づいたリサーチが利用可能でなければなりません。 エボラウイルスを解決する際に、薬を調合するため、多くのカジノディーラーを薬局には送ることはしないでしょう。しかし、これが多くの政府のゲーミング規制に対するアプローチなのです。 政府は、ベストプラクティスが何かを推測する際に、トレーニングを受けたプロフェッショナルが解決にあたるエボラウイルスのケースとは異なり、ゲーミング業界の経験がなく、かつ規制の経験が少ない規制機関に頼る傾向にあります。
規制の失敗のほとんどは政策立案者の根拠のない推測であるブードゥー法によるものでした。 具体的な例としては、ある州でギャンブル依存症を予防するために損失制限の設定が効果的と判断した事例です。 その州では、ギャンブル額を制限するために、カジノはスクリプトを発行しなければならないと決定しました。ギャンブラーは1日500ドルのスクリプトしか購入できず、そのスクリプトをカジノでチップやトークンと交換するというものでした。 そのためギャンブラーはスクリプトが無くなったら、ギャンブルを止めなければなりませんでした。 しかし、何人かはギャンブルを止めることができず、横流しや闇市場でスクリプトを購入しました。 別のケースでは、ある地域は、地域住民がカジノに入る際に入場料を徴収し、地域住民のギャンブルを抑制することを決定しました。 しかし、入場料を払った地域住民が、入場料の元を取るために、より長い間（入場料につき最大24時間まで）ギャンブルに身を投じることまでは予測できませんでした。
ベストプラクティスは、ギャンブル依存症のようなソーシャルエンジニアリングの懸念を凌いでいます。 また、ゲーミング規制の全ての側面は、ベストプラクティスと関連しています。 ビジネスオペレーション上で起こりうるエラーや不正を防止かつ発見するように設計された政策と手続きである内部統制を利用します。 内部統制は費用対効果の高いビジネス運営をアシストします。 カジノ環境においても、多くの現金取引が行われるビジネスに関連する固有のリスクが存在するため、内部統制は重要です。 内部統制はロックされたドロップボックスのアクセス管理、人員や複数の人員が関与する取引の監視、伝票記入、作成者といったドキュメント管理を含みます。 カジノの内部統制は実用的で、事業に対して最小限の負担であるべきです。 ゲーミング装置収入が50,000ドルのカジノでは、100,000ドルする洗練された監視システムを導入すべきではないでしょう。 内部統制の採用におけるベストプラクティスは、規模や、提供するゲーム、拠点数やその他の要素に応じて、独立した、根拠に基づいたリサーチを受けます。 ここでの専門家はソーシャルサイエンティストではなく、業界に精通した会計士です。
ベストプラクティスは、アンチマネーロンダリングや免許制、規制と刑事執行、監査、ゲームの新規認可、ゲームとゲーム機器に関する技術的な基準とテスト等のゲーミング規制等の多くのエリアで利用可能です。 ここでも、全ては、異なる専門家による独立した、根拠に基づくリサーチに依存しています。 ベストプラクティスは政府と規制された産業の双方の利益に対して平等です。 世界のゲーミング市場の相互接続性は否定することはできません。 世界のトップカジノサプライヤーやオペレーターは複数の地域に拠点を置いています。 例えば、サンズコーポレーションは、ラスベガス、ペンシルバニア、マカオ、シンガポールに拠点があります。 また、主要なゲーム機器製造会社は、200以上の地域で認可されています。 あるカジノ会社が、類似した運営体制を敷いている拠点間で、大きく異なる内部統制を敷くべきという考えは、筋が通っているでしょうか。 もしくは、前述のゲーム機器製造会社は200に上る異なる技術標準やテスト要件を遵守すべきでしょうか。
もう一つの問題は、ビジネスを行っている各地域でそれぞれ異なる法律を遵守する必要がある多地域コンプライアンスです。 規制の一貫性とベストプラクティスにより促進されたコンプライアンスへの期待が、よりよい多地域コンプライアンスを確実にするのです。
コストは、ベストプラクティスを踏まえずに、産業に課されます。 いくつかのベストプラクティスはよりよく標準化される可能性があります。 もし異なるソフトウェアの製造者が各地域の異なる基準により、個別テストを求められる場合、規制の負担は商品の価格に転嫁されます。 それは、各地域のライセンス体制により関連しているかもしれません。 政府がライセンスを決定する際に5つの意思決定が必要です。 第1はライセンスの幅です。ゲーミング産業に関与するどの人物または会社にライセンスを付与するかです。 第2に、ライセンスの深さです。組織内の誰にライセンスを付与すべきかです。 第3に、調査のレベルです。これは表面的なものでなく、徹底的な分析であるべきです。 第4に、規制官が決定の際に見る、基準（誠実性、過去の犯罪歴等）です。 第5に、適切性を決定する際に適用する基準です。ここでの問題は免許制がマーケットへの新規参入を完全に遮断してしまうことです。 もし政府がライセンスの幅を広げすぎると、費用が多くかかりライセンスを取得することができなくなる、また不確実性が増大するといった機能不全に陥ります。 高いコストと革新の阻害の結果、競争の減少を招きます。 ある地域では、上場会社の5%以上の株式を所有する株主全員のライセンスを要求しています。しかし、他のほとんどの地域では、機関投資家については10%ルールもしくはそれ以上に固執しています。 公開市場へアクセスが必要なゲーミング会社は、機関投資家については5%を超えることが認められています。これはすなわち、5%ルールを持つ地域ではライセンス供与の機会がなくなることを意味します。
解決策はあるのでしょうか。カジノ地域は孤立していません。業界全体でベストプラクティスに向けて取り組むべきです。 共通の目標は、実験に基づいた規制の影響と効果の調査のコミットメントと共に、明示する必要があります。 ゲーミング規制の全ての領域において、ベストプラクティスを促進するために、各政府と各規制当局間において、協力協定を促す必要があります。 監督機関が会議を開き、業界が潜在的な規制当局の認可の特定をすること自体は価値がありますが、すべてやり遂げるための専属のリソースと独立した組織が存在しない限りは、それは良いアイデアでしかなく、機会を失うことに繋がります。 これは、カジノが増加し続けているような簡単な問題ではなく、むしろより複雑になっていく問題です。
Japan’s challenge in considering the legalization of integrated casino resorts is not unique. Other jurisdictions have adopted legislation to take advantage of the economic benefits that can accrue the government from legalizing an activity with significant unsatisfied demand. What is unique are the particular challenges that Japan must consider in crafting the regulations – everything from government structure to organized crime influence. Japan can learn from other jurisdictions, but should not copy them. Gaming regulation has historically resided in government silos. When New Jersey legalized casinos in 1976, they distanced themselves from the Nevada regulators and laws. This proliferated the myth that gaming regulation relied on “model” acts taken as a whole instead of being made up of individual parts that make a regulatory system. New Jersey prided itself on claiming its regulatory system was much “tougher” than Nevada and set a new gold standard. New casino jurisdictions were then counseled to adopt either the Nevada “model” or the New Jersey “model”. Virtually every discussion today starts with “Should we adopt the Nevada or Singapore model?” New Jersey has since dropped out of the discussion because of its industry failure.
This is the wrong approach. No government has a “gold standard” that should be copied. Regulatory systems must be individually designed to meet each country’s individual goals, needs, circumstances and resources. New Jersey had a “tougher” system only if that is defined as an illogical collection of practices designed by persons without a deep knowledge of the industry they were regulating that significantly handicapped the industry competitiveness. For example, New Jersey required regulatory approval before a casino could change the color of their carpet. That sounds strict, but cannot be tied to any regulatory goals. It ignores that regulation has costs. It could simply be compliance costs in time and money. It could inhibit innovation. It could create barriers that reduce competition and increase prices. The faults in the regulatory system were masked while the industry had a regional monopoly. Just because an industry is doing well because of a regional monopoly does not mean its regulatory system is efficient or effective. Its flaws may only be revealed when its regional monopoly ends. New Jersey reorganized. For example, the government now prides itself on having the most efficient regulatory system to speed innovations to the casino floor.
Governments instead should focus on the right combination of best regulatory practices. If you look at gaming regulation it has several components. First, the government sets public policy – i.e. what they hope to accomplish by permitting and regulating gambling. As gambling has been prohibited in most places – the government typically legalizes gambling because they want tax revenues, to create jobs, third parties to build new iconic tourist or convention facilities or to stop the outflow of their citizen’s cash to other casino destinations.
Once the government sets policy, they should establish specific policy goals. Two major policies that are universal are that that the games are honest and persons get paid if they win. Others that may vary are whether (1) gaming is conducted competitively, (2) all money is accounted for and all taxes paid, (3) the industry is free of organized crime, (4) the games are fair and (5) problem gamblers are discouraged or prevent from playing. Examples of differences in government goals are plentiful. Nevada with over 100 licensed casinos is a very competitive environment. The Singapore gaming market is not. Two operators have exclusive rights to conduct gaming and the number of suppliers is limited by strict and lengthy licensing process. Some jurisdictions tolerate organize crime. Nevada openly licensed organized crime figures in the early days to encourage investments and job creation. Not all jurisdictions are concerned that the games are fair. Pennsylvania can hardly expect the games to be fair to the players when they charge a 50% tax. This tax is passed on the players in worse odds or higher minimum wagers. Finally, destination resorts where the bulk of casino visitors are foreigners may have little interest in preventing problem gambling because the costs are exported when the players leave.
One reason that regulations fail is because jurisdictions adopt other jurisdictions’ regulatory systems without understanding they may have different goals, experience and resources. Once, a small island country hired a New Jersey lawyer to mirror the New Jersey system for its small island. New Jersey required that casino chip manufacturers be licensed. That may have been practical for Atlantic City, which had a dozen large casinos, but not for a small island. No one would apply to provide chips and the casinos could not operate without them.
How do best practices solve these problems? Once a jurisdiction defines what it wants to accomplish through regulation and sets specific policy goals, they need to understand the correct combination of best practices to accomplish those goals. Best practices are techniques or regulatory components proven be effective in accomplishing these policies. Let us give an example. Government can adopt three different policy goals to problem gambling issues. The first would be that the regulatory system should be designed predominately to protect the player at any cost to the financial success of the gaming industry. In other words, if a technique proves effective in reducing problem gambling even in the slightest, the government should adopt it regardless of the impact to the operators. A second option ignores problem gambling issues because, as example, the jurisdiction is predominately a tourist destination and any problem gambling issues are exported with the players. A third approach is that the government decides it wants a balance; to minimize problem gambling without having a major economic impact on the viability of the casino industry. Here, plenty of regulatory options available exist. The jurisdiction can consider, among a dozens of possibilities (1) preventing locals from playing, (2) capping the maximum amount of the bets, (3) imposing daily loss limits, (4) banning gambling on credit, (5) imposing a waiting period before a person can gamble, or (6) requiring signage regarding problem gambling help in conspicuous places through the casino. If the jurisdiction hopes to achieve a balance – it cannot make any informed decisions without understanding what are the best practices proven be effective in accomplishing these policies. There is not necessarily a single technique to accomplish a goal – sometimes the science is not fully developed. It is like ebola – the very trained and expert doctors do not have a cure –yet. But they are using proven drugs and other methods in combination to save lives. A reasoned approach looks at each of the available practices and assess their cost and benefits, alone and in combination, in light of the particulars of their situation. If the market consists primarily of smaller “convenience-type” gambling, then different practices may prove more effective than for destination resorts. Cultural differences also need to be considered. A mandatory problem gambling helpline may work in the United States but not in certain Asian countries where raising personal problems with strangers may be disfavored.
Before a jurisdiction can determine what practices to adopt related to a policy goal, a body of independent, evidence-based research must be available. To solve ebola, you would not send a bunch of casino dealers to a drug store to mix a bunch of drugs. But, that is how many governments approach gaming regulation. Instead of going to trained professionals like we would in solving a virus – governments often look to a regulatory body with no experience in gaming and limited experience in regulation to guess their way through what should be the “best practices.”
Regulatory failures have been many and mostly based on voodoo law – where policy makers guess at what may work and may not. An example is one state that decided that loss limits would be effective in preventing problem gambling. It decided that casinos must issue script to limit amount of gambling. Each gambler could only buy $500 worth of script a day and then could exchange it for chips or tokens in the casino. The idea was that when they ran out of script they had to quit gambling. Instead of quitting, some buy script solely for resale and a black market in script developed. In another case, a jurisdiction decided if they charged locals an admission fee to enter the casino, then it would inhibit convenience gambling. It did not anticipate that locals who paid the admission fee gambled much longer – up to the full 24 hours per admission – to realize the full value of the entry cost.
Best practices go beyond social engineering concerns like problem gambling. Every aspect of gaming regulation has associated best practices. Take internal controls, which are policies and procedures designed to prevent and detect errors or irregularities that may occur in the operation of a business. They assist a business to operate cost-efficiently. In a casino environment, internal controls are important due to the inherent risk associated with a business that involves voluminous cash transactions. They can involve access controls like locked drop boxes, personnel controls like surveillance or multiple personnel being involved in a transaction and document controls like fill slips and markers. Casino internal controls, however, should be practical, and cause only minimal interruption of operations. A casino that generates $50,000 in gaming device revenues should not have to spend $100,000 to install sophisticated manned count room surveillance system. What are best practices for casinos in adopting internal controls depending on its size, the games offered, number of locations, and other factors, can be subject to independent, evidence-based research. Here the experts may not be social scientists but industry- trained accountants.
Best practices are available for many areas gaming regulations including anti-money laundering, licensing, regulatory and criminal enforcement, auditing, new game approval, gaming and related equipment technical standards and testing. Again, all are reliant on independent, evidence-based research from different schools of experts.
Best practices are equally for the benefit of the government and the regulated industry. The interconnectivity of the world’s gaming markets cannot be denied. Top International Casino suppliers and casino operators are in multiple jurisdictions. Sands Corporation is in Las Vegas, Pennsylvania, Macua and Singapore. Major gaming equipment manufacturers can be licensed more than 200 jurisdictions. Does it make sense that a casino company should have significantly different internal controls in one jurisdiction as opposed to other based on similar operations? Or, that a gaming equipment manufacturer should have to comply with 200 sets of dissimilar technical standards and testing requirements?
Another challenge is muti-jurisdictional compliance – where regulators in each country where they are licensed expect they will comply with the laws in every jurisdiction where they are doing business. Consistency in regulation and compliance expectations promoted by best practices will insure better muti-jurisdictional compliance.
Costs are imposed on the industry by not adhering to best practices. Some best practices can be better standardized. If manufacturers different software and require separate testing according to different standards for each jurisdiction, the regulatory burden is absorbed into a higher cost product. Perhaps more sticking is the jurisdiction’s licensing regime. There are five decisions that government need make in deciding licensing. The first is breadth – what persons or companies that have involvement in the gaming industry must get licensed. The second is depth – who within the organization must get licensed. The third is level of investigation, such as cursory or in depth. The fourth is criteria that that the regulators will look at in deciding , such as honesty, criminal history etc… The last is standards that apply to deciding whether someone is suitable. The problem is that licensing can create an absolute barrier for companies to enter the market to sell product. A government’s licensing system can be dysfunctional if it is over-broad in who must be licensed, costs too much to obtain a license or creates too much uncertainty. The consequences are that competition can be reduced resulting in higher pricing and inhibition of innovation. An example suppose one jurisdiction requires licensing of all shareholders owning greater than 5% of the stock of a publicly traded company but most other jurisdictions adhere to a 10% rule or greater for institutional investors. Gaming companies needing access to public markets may exceed 5% for institutional investors even if it means they must forego licensing opportunity in jurisdictions that have a 5% rule.
What are the solutions? Casino jurisdictions are not islands. They and the industry must work toward best practices. Common goals must be underlined with a commitment to empirical research into the impact and effectiveness of regulation. We need to encourage cooperative agreements between governments and regulatory agencies to facilitate best practices in all areas of gaming regulation. While it is worthwhile that regulators convene for conferences and the industry identifies potential regulatory approvals, unless dedicated resources and independent vehicle exist for follow through, it will remain nothing more than good ideas and lost opportunity. This will not become easier as casinos continue to proliferate and the issues become even more complex.